實施落戶制度并不是新事，早在7月份發(fā)布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中就已經提到了建立落戶制度。海歸落戶上海戶口若報入上海市或區(qū)人才服務中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報入由業(yè)務管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報入本人購買的產權房內的，附房屋產權證。該意見指出， ;公民離開常住戶口所在地到其他設區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領落戶 ;。同時， ;符合條件的落戶持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。以落戶為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制 ;。而在去年年底，國務院法制辦還在其網站上公布《落戶管理辦法（征求意見稿）》，向社會公眾征求意見。由此可見，公安部取消暫住證，實施落戶制度只是對過去兩年中央決策的落實，談不上是一項創(chuàng)新。

而從實際操作層面上來看，很多省份早已經開始實施落戶制度，但是實施落戶制度并未解決此前一直存在的公共服務均等化問題。以上海為例，自2002年起就開始實行人才落戶，而從2013年5月28日，《上海市落戶管理辦法》通過之后，從當年7月1日開始對非當地戶籍人口實施落戶制度。但是實施落戶后真的解決了此前一直存在的非戶籍人口公共服務均等化問題嗎？這是有疑問的。更為重要的是，在落戶制度實施之后，申領落戶的人數非常之少。8月初，上海市公安部門統(tǒng)計，上海全市現有非當地戶籍人口1100.09萬人。其中辦理《上海市落戶》107.14萬人，辦理臨時落戶456.02萬人，未者達到536.93萬人。
按照《上海市落戶管理辦法》的規(guī)定，申辦落戶并不難，只需要符合 ;合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè) ;即可。海歸落戶上海戶口若報入上海市或區(qū)人才服務中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報入由業(yè)務管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報入本人購買的產權房內的，附房屋產權證。為何上海未者的人數達到會超過人數？這是一個非常有意思的話題，值得檢討。很有可能的原因就是這個看起來 ;合法穩(wěn)定居住 ;和 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ;條件就已經把很多來滬人員擋在門外。
根據《上海市落戶申辦實施細則》中， ;合法穩(wěn)定居住 ;需要提交擬在本市居住6個月以上的住所證明，同時在《實施細則》第四條規(guī)定： ;居住在租賃住房的，提供由房屋管理部門出具的房屋租賃合同登記備案證明復印件（驗原件）。 ;但就是這個看起來并不過分的規(guī)定，在實際運作過程中就讓很大一部分租房一族絕望，因為很多房東出于各種原因不愿意配合租客進行房屋租賃登記備案。于是很多人盡管 ;合法穩(wěn)定居住 ；但卻無法辦理住所證明。而 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ;也有類似問題，因為很多非戶籍人口本身就是在正規(guī)就業(yè)部門，無法提供 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ;的證明。
可喜的是，在國務院法制辦頒布的《落戶管理辦法（征求意見稿）》中不再要求非戶籍人口必須具備 ;合法穩(wěn)定居住 ;和 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ；征求意見稿第二條款指出， ;公民離開常住戶口所在地，到其他設區(qū)的市級以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領落戶 ；這個門檻比上海降低了很多。
但問題是，擁有了落戶制度之后真的能夠改變此前暫住證的種種弊病嗎？那倒未必，一個可供佐證的經驗是，當時公安部在全國層面推行暫住證制度，也是說暫住證是為了 ;保障公民的合法權益，維護社會治安秩序 ;（《暫住證申領辦法》條），但是在運行過程中，暫住證卻給非戶籍人口帶來了諸多麻煩，甚至有以生命為代價。
為什么一個本來是為了 ;保障公民合法權益 ;為出發(fā)點的制度卻終走樣？很重要的一個原因就是給地方政府賦予了太多的自由裁量權，而這種嚴苛的要件實際上是和市場經濟所要求的全國自由流動所相悖的。那么，現在實施的落戶會跳出此窠臼嗎？對此不容樂觀。
此前我曾經多次撰文指出，落戶制度在現實操作過程中會陷入各種誤區(qū)，比如說政府主導的落戶標準與市場所需要的勞動力背道而馳，將落戶標準顯性化會激化社會不同之間的矛盾——憑什么他可以落戶而我就不能？
不過為重要的一個弊病在于，各地分割的落戶制度阻礙了勞動力在全國范圍內的自由流動。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的規(guī)定， ;以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權利 ;。在勞動力流動日益頻繁的今天，一個人不可能在一個城市終其一生，假設一個具有杭州戶口的公民分別在上海、和上海工作三年，按照目前的落戶制度，他很有可能無法獲得一個城市的公共服務資格。在落戶制度是由地方政府主導的前提下，必然會面成為勞動力在全國范圍內自由流動的障礙。
當然，很多人會問，如果沒有落戶制度，地方政府懈于給非戶籍人口提供公共服務該怎么辦？事實上，現有的法律制度已經規(guī)定了地方政府要為這部分人群提供相關的責任。以公眾所關心的義務教育為例，《中華人民共和國義務教育法》第十二條規(guī)定： ;父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 ;法律上并沒有要求適齡兒童或者少年接受義務教育必須以辦理落戶為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監(jiān)護人工作或者居住地即可。
事實上，這樣的規(guī)定不只在義務教育中出現，同時還在社會保險、住房等制度中也有類似規(guī)定，法律并不排斥非戶籍人口享受與其責任相對應的公共服務。留學生落戶政策把以“無血緣關系而居住在一起的人員”立戶，即由業(yè)緣關系共同居住在機關、團體、學校、企業(yè)、事業(yè)單位內部或公共宿舍的人而立戶的稱為集體戶，家庭戶是戶口管理中最主要的形式。問題于是來了，沒有落戶時所無法解決的問題，在實施落戶之后就能解決？這可能是一個的疑問。